O recurso foi publicado no Diário da República “com fundamento na legalidade constitucional arquivado no Registo em 30 de setembro de 2021 (pelo Primeiro-Ministro). Jogos e Apostas – Regulamento da Região da Sicília – Regulamento para a prevenção e tratamento do jogo desordem – Alteração da lei regional nº – Desde que constitua transferência Licenciamento a outrem de nova instalação – Lei da Sicília 21 de julho de 2021 N. 18 (Alterações ao artigo 6 da Lei Distrital nº 24 de 21 de outubro de 2020) , Artigo. 1, Parágrafo 2, última frase. (21C00237) “.
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Ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato (C.F. 80224030587), presso i cui uffici domicilia in Roma, alla via dei Portoghesi, 12 (FAX 06.96514000 e PEC [email protected]), nei confronti della Regione Siciliana, in persona del Presidente pro tempore, con sede in Palermo Piazza Indipendenza, 21 - Palazzo d'Orleans CAP 90129; per la dichiarazione della illegittimita' costituzionale della legge della Regione Siciliana 21 luglio 2021 n. 18 pubblicata Gazzetta Ufficiale della Regione Siciliana n. 33 del 30 luglio 2021, Supplemento ordinario n. 1, recante "Modifiche all'articolo 6 della legge regionale 21 ottobre 2020, n. 24.", con riguardo all'articolo 1, comma 2, ultimo periodo. La legge della Regione Siciliana n. 18 del 21 luglio 2021, reca disposizioni modificative all'articolo 6 della legge regionale 21 ottobre 2020, n. 24 che detta, a sua volta, "Norme per la prevenzione e il trattamento del disturbo da gioco d'azzardo" (pubblicata nella Gazz. Uff. Reg. Sic. 23 ottobre 2020, n. 54, s.o. n. 37). L'art. 6 della legge regionale siciliana n. 24/2020 (rubricato "Competenze dei comuni. Distanze minime") contempla alcune disposizioni "per tutelare determinate categorie di soggetti maggiormente vulnerabili e per prevenire fenomeni da DGA [disturbo da gioco d'azzardo n.d.r.]" (comma 1). Vieta, quindi, l'apertura di centri di scommesse, di spazi per il gioco con vincita in denaro nonche' la nuova installazione (vale a dire, il collegamento alle reti telematiche dell'Agenzia delle dogane e dei Monopoli) degli apparecchi per il gioco di cui ai commi 6 e 7 dell'articolo 110 del Testo Unico approvato con regio decreto 18 giugno 1931, n. 773 e successive modificazioni, all'interno dei centri e degli spazi medesimi, situati ad una distanza dai luoghi sensibili, individuati all'articolo 1, inferiore a quella minima predeterminata (comma 1); dispone la previsione, da parte dei comuni, di forme premiali per gli esercizi e per i gestori di circoli privati e di altri luoghi deputati all'intrattenimento che scelgono di non installare o disinstallare nel proprio esercizio le apparecchiature per il gioco d'azzardo autorizzato (comma 2); affida ai comuni la competenza sui controlli, tramite la polizia locale, al fine di evitare la diffusione del fenomeno del disturbo da gioco d'azzardo (comma 8). La norma in commento chiarisce, altresi', che deve considerarsi "nuova installazione, ai fini di quanto previsto dal comma 1 [...]"b) l'installazione dell'apparecchio in altro locale in caso di trasferimento della sede dell'attivita'" (comma 5) (1) . La finalita' dell'intervento normativo in commento e' evidentemente quella di prevenire la diffusione dei fenomeni di dipendenza dal gioco e di tutelare determinate categorie di persone particolarmente esposte ai rischi che ne derivano, individuando a tale scopo luoghi sensibili in prossimita' dei quali non e' possibile aprire centri di scommesse o installare nuovi apparecchi. L'art. 1, comma 2, della legge n. 18/2021 aggiunge all'art. 6 della legge regionale n. 24/2020 il seguente comma 9-bis: «Ai fini di quanto stabilito dal comma 1, la stipulazione di un nuovo contratto da parte dell'originario contraente gia' autorizzato alla raccolta delle scommesse, anche con un differente concessionario, nel caso di risoluzione, scadenza, voltura della licenza tra parenti in linea retta o rescissione di un contratto in essere, non costituisce nuova installazione. Costituisce nuova installazione la cessione della licenza ad altro soggetto». Oggetto della presente impugnativa e', in particolare, la previsione dell'ultimo periodo del comma 2 dell'articolo 1 della legge regionale n. 18/2021 che considera appunto «nuova installazione la cessione della licenza ad altro soggetto». La norma regionale, infatti, deve essere dichiarata costituzionalmente illegittima per il seguente Motivo 1. Violazione dell'art. 117, secondo comma, lett. h), della Costituzione. 1.1. La norma censurata, nel disporre che (anche) la cessione della licenza ad altro soggetto costituisce una "nuova installazione" di apparecchi da gioco - ai fini di quanto previsto dal comma 1 dell'art. 6 della legge n. 24/2020 - introduce l'istituto del subingresso per atto tra vivi nelle licenze di pubblica sicurezza che non e' previsto dalla disciplina statale in materia di pubblica sicurezza di cui al regio decreto 18 giugno 1931, n. 773 (Testo unico delle leggi di pubblica sicurezza, di seguito anche TULPS). In particolare, l'art. 8 del TULPS sancisce il principio della personalita' delle licenze di polizia, a mente del quale deve esserci coincidenza tra il titolare della licenza e colui che gestisce l'attivita' autorizzata, con la conseguenza che dette autorizzazioni non possono essere trasmesse o cedute ad altri soggetti. L'eventuale subentrante in una attivita' sottoposta a licenza ex artt. 86 e 88 TULPS avra' la facolta' di acquisire l'azienda e/o gli ulteriori titoli abilitativi previsti dalla legge per l'esercizio del gioco pubblico, ma non avra' titolo per avviare immediatamente l'attivita'. Infatti, al fine di scongiurare una illegittima interposizione del subentrante nell'esercizio dell'attivita' per cui risulta autorizzato il cedente, il nuovo soggetto interessato dovra' necessariamente presentare una nuova istanza all'Autorita' amministrativa competente e conseguire necessariamente una nuova licenza di polizia, a lui intestata. In tal senso, e' consolidata la giurisprudenza amministrativa, secondo cui "A norma dell'art. 8 R.D. 18 giugno 1931, n. 773 (TULPS) le autorizzazioni di polizia sono personali e non possono in alcun modo essere trasmesse ne' dar luogo a rapporti di rappresentanza (salvi i casi espressamente preveduti dalla legge)" (Cons. Stato Sez. III Sent., 22/03/2017, n. 1303; cfr. anche Cons. Stato, 28/07/2015, n. 3701 e T.A.R. Lombardia Brescia, Sez. II, 09/02/2019, n. 130). L'unica ipotesi di subingresso contemplata dalla disciplina statale e' la fattispecie indicata all'art. 12 bis del R.D. 6 maggio 1940, n. 635 (Regolamento di esecuzione del TULPS) che prevede, nel caso di morte del titolare, che "l'erede, ovvero, se si tratta del titolare di un'impresa esercitata in forma societaria, colui che vi subentra, puo' richiedere il rilascio di una nuova autorizzazione, continuando l'attivita' nei tre mesi successivi alla data della morte". Pertanto, l'art. 1, comma 2, ultimo periodo, della legge n. 18/2021, introducendo un nuovo istituto del subingresso nelle licenze di pubblica sicurezza, contrasta con gli artt. 8, 86 e 88 del regio decreto 18 giugno 1931, n. 773 (Testo unico delle leggi di pubblica sicurezza - TULPS), e viola la potesta' legislativa esclusiva dello Stato in materia di ordine pubblico e sicurezza di cui all'art. 117, secondo comma, lett. h), della Costituzione. 1.2. Il legislatore siciliano, in particolare, stabilisce, al primo periodo del citato comma 2 [diversamente da quanto previsto dall'abrogata lettera a) del comma 5, dell'art. 6, della legge regionale n. 24/2020], che non deve considerarsi come «nuova installazione» di apparecchi «la stipulazione di un nuovo contratto da parte dell'originario contraente gia' autorizzato alla raccolta delle scommesse, anche con un differente concessionario, nel caso di risoluzione, scadenza, voltura della licenza tra parenti in linea retta o rescissione di un contratto in essere». Chiarisce poi, al successivo periodo della norma in commento, che si e' invece difronte ad una «nuova installazione» nel caso di «cessione della licenza ad altro soggetto». In tal modo, dunque, la norma censurata vulnera il principio di personalita' delle licenze di polizia eccedendo dall'ambito delle competenze regionali delineate dallo Statuto speciale siciliano ed invadendo, come detto, la competenza esclusiva statale in materia di ordine pubblico e sicurezza di cui all'articolo 117, comma secondo lettera h) della Costituzione. Lo Statuto, peraltro, attribuisce al legislatore siciliano competenza esclusiva in materia di "industria e commercio, salva la disciplina dei rapporti privati" [art. 14 lett. d)] e di "urbanistica" [art. 14 lett. f)] nonche' competenza concorrente, anche relativa all'organizzazione dei servizi, in materia di "igiene e sanita' pubblica" [art. 17 lett. b)] e di "assistenza sanitaria" [art. 17 lett. e)]. Si tratta di competenze legislative che, al pari delle altre contemplate dalle previsioni statutarie, non interferiscono, ne' intaccano, la potesta' legislativa statale riguardante i requisiti soggettivi necessari per ottenere le licenze di sicurezza nonche' i poteri di vigilanza sugli esercizi pubblici, attinenti all'ordine pubblico e alla sicurezza. Del resto, codesta Ecc.ma Corte ha piu' volte avuto modo di pronunciarsi riguardo alla disciplina dei giochi leciti, che e' stata "ricondotta alla competenza legislativa esclusiva dello Stato in materia di «ordine pubblico e sicurezza» per le modalita' di installazione e di utilizzo degli apparecchi da gioco leciti e per l'individuazione dei giochi leciti. Si tratta di profili, infatti, che evocano finalita' di prevenzione dei reati e di mantenimento dell'ordine pubblico (sentenze n. 72 del 2010 e n. 237 del 2006), giustificando la vigenza del regime autorizzatorio previsto dagli artt. 86 e 88 del regio decreto 18 giugno 1931, n. 773 (Approvazione del testo unico delle leggi di pubblica sicurezza)" (sentenza n. 27 del 2019, v. anche sentenza n. 108 del 2017). Codesta Ecc.ma Corte, pero', ha pure precisato che tale assunto, "tuttavia, non comporta che ogni aspetto concernente la disciplina dei giochi leciti ricada nella competenza statale, ben potendo le Regioni intervenire con misure tese a inibire l'esercizio di sale da gioco e di attrazione ubicate al di sotto di una distanza minima da luoghi considerati "sensibili", al fine di prevenire il fenomeno della "ludopatia". Disposizioni di tal fatta risultano «dichiaratamente finalizzate a tutelare soggetti ritenuti maggiormente vulnerabili, o per la giovane eta' o perche' bisognosi di cure di tipo sanitario o socio assistenziale, e a prevenire forme di gioco cosiddetto compulsivo, nonche' ad evitare effetti pregiudizievoli per il contesto urbano, la viabilita' e la quiete pubblica» (sentenza n. 300 del 2011). Si tratta, in altri termini, di normative che prendono in considerazione principalmente le conseguenze sociali dell'offerta dei giochi su fasce di consumatori psicologicamente piu' deboli, nonche' dell'impatto sul territorio dell'afflusso a detti giochi da parte degli utenti. Esse, pertanto, sono ascrivibili alle materie «tutela della salute» e «governo del territorio», nelle quali spetta alle Regioni e alle Province autonome una potesta' legislativa concorrente." (sentenza n. 27 del 2019). Se dunque non puo' essere disconosciuta la competenza regionale a dettare norme volte a tutelare i soggetti maggiormente vulnerabili e a prevenire i fenomeni da disturbo da gioco d'azzardo, va ribadito, al contempo, che la Regione Siciliana non e' titolare di competenza propria nella materia dell'ordine pubblico e della sicurezza. Tale materia resta riservata alla competenza esclusiva statale perche' riguarda la prevenzione dei reati e il mantenimento dell'ordine pubblico inteso quest'ultimo quale «complesso dei beni giuridici fondamentali e degli interessi pubblici primari sui quali si regge l'ordinata e civile convivenza nella comunita' nazionale» (sentenze n. 118 del 2013, n. 35 del 2011 e n. 129 del 2009). E non vi e' dubbio che l'art. 8 del TULPS, a tenore del quale le "autorizzazioni di polizia sono personali" e "non possono in alcun modo essere trasmesse [...], salvi i casi espressamente preveduti dalla legge", e' norma ricompresa nella materia dell'ordine pubblico e sicurezza che l'art. 117, secondo comma, lettera h), Cost. attribuisce alla potesta' legislativa esclusiva dello Stato. L'art. 1, comma 2, ultimo periodo, della legge n. 18/2021, proprio perche' presuppone che il titolo abilitativo per l'esercizio dell'attivita' del gioco con vincita di danaro praticato mediante apparecchi di cui ai commi 6 e 7 dell'art. 110 TULPS possa essere ceduto con atto inter vivos ad altro soggetto, si pone dunque in contrasto con il principio di personalita' delle licenze di polizia, che risponde ad esigenze di tutela dell'ordine pubblico e della sicurezza. 1.3. Ai fini dell'individuazione della materia nella quale si colloca la norma impugnata, appare opportuna qualche ulteriore precisazione. Per operare correttamente tale individuazione, infatti, occorre guardare all'oggetto, alla ratio e alla finalita' della disciplina dettata dalla norma censurata, "tralasciando gli aspetti marginali e gli effetti riflessi, cosi' da identificare correttamente e compiutamente anche l'interesse tutelato" (ex plurimis, sentenze n. 140 del 2015 e n. 167 del 2014). In tale prospettiva, occorre rimarcare che qui non e' in contestazione il dettato dell'art. 6 della legge regionale n. 24/2000, come modificato dall'art. 1 della legge regionale n. 18/2021, nella parte in cui tende ad "evitare la prossimita' delle sale e degli apparecchi da gioco a determinati luoghi, ove si radunano soggetti ritenuti psicologicamente piu' esposti all'illusione di conseguire vincite e facili guadagni e, quindi, al rischio di cadere vittime della "dipendenza da gioco d'azzardo" (sentenza n. 108 del 2017). Codesta Ecc.ma Corte, invero, ha da tempo chiarito che non possono ricondursi alla materia di «ordine pubblico e sicurezza» (art. 117, secondo comma, lettera h, Cost.) le norme regionali che prevedono distanze minime dai luoghi "sensibili" per la collocazione di sale e apparecchi da gioco (sentenza n. 300 del 2011). L'odierna impugnativa, invece, e' diretta a censurare, come detto, l'ultimo periodo del comma 2 dell'articolo 1 della legge regionale n. 18/2021 che, nell'evocare «la cessione della licenza ad altro soggetto», riconosce il subingresso per atto inter vivos nelle licenze di pubblica sicurezza, categoricamente escluso dalle citate disposizioni del TULPS. Il subentro nell'esercizio di un'attivita' sottoposta a regime autorizzatorio, in realta', non puo' che realizzarsi se non con il rilascio di una nuova licenza, dal momento che le autorizzazioni di polizia debbono, ai sensi dell'art. 8 del R.D. n. 773/1931 essere considerate personali e non possono essere trasmesse dal titolare a terzi, salvo i casi espressamente previsti dalla legge statale. Invero, la ratio alla base della normativa in commento, che disciplina le autorizzazioni di polizia, risiede nell'opportunita' di evitare che le stesse vengano rilasciate a soggetti che, per i loro comportamenti pregressi, denotino scarsa affidabilita', potendo in astratto costituire un pericolo per l'incolumita' e l'ordine pubblico (da ultimo, T.A.R. Calabria Catanzaro Sez. I, 19/11/2020, n. 1866). Ed e' di tutta evidenza, allora, che il comma 2 dell'articolo 1 della legge regionale n. 18/2021, nella parte in cui contempla «la cessione della licenza ad altro soggetto», detta una previsione normativa in materia di «ordine pubblico e sicurezza». Sotto ulteriore profilo, si osserva che la norma regionale censurata incide sugli esercizi soggetti al controllo dell'autorita' di pubblica sicurezza ex art. 88 del TULPS; controllo che involge una pluralita' di interessi pubblici, eminentemente diretti al mantenimento dell'ordine pubblico e della sicurezza, mediante la verifica della sussistenza di una serie di requisiti soggettivi e oggettivi del richiedente la concessione (sentenze n. 237 del 2006 e n. 72 del 2010). La licenza per l'esercizio dell'attivita' di raccolta delle scommesse, prevista dall'art. 88 del TULPS, in quanto licenza di polizia, ha carattere personale, tant'e' che in difetto si configura il reato di cui all'art. 4 della legge n. 401 del 1989 (Cass. pen. Sez. III, 04/07/2006, n. 33949). La norma censurata, nella parte in cui introduce il subingresso nella licenza di un altro soggetto, invade quindi la competenza statale esclusiva in materia di «ordine pubblico e sicurezza» anche in considerazione di quanto previsto dagli artt. 86 e 88 TULPS. In definitiva, l'esigenza di garantire uniformita' a livello nazionale in materia di ordine pubblico e sicurezza appare compromessa dalla «cessione della licenza ad altro soggetto» prevista dalla norma impugnata, che il legislatore siciliano ha emanato mancando di considerare che tale licenza, come tutte le licenze di polizia (ex art. 8 TULPS), e' di natura personale e percio' non puo' essere trasferita dal titolare ad un terzo se non nei casi previsti dalle leggi statali innanzi richiamate. (1) L'art.6, comma 5, della legge regionale n. 24/2020, nell'originaria formulazione considerava, alla lettera a) nuova installazione, ai fini di quanto previsto dal comma 1, "a) la stipulazione di un nuovo contratto, anche con un differente concessionario, nel caso di riscessione o risoluzione del contratto in essere". Tale previsione, tuttavia, e' stata abrogata dal comma 1 dell'art. 1, della legge n. 18/2021.
Per le ragioni esposte, il Presidente del Consiglio dei Ministri,
come sopra rappresentato e difeso, ai sensi dell'art. 127 della
Costituzione,
Chiede che codesta Ecc.ma Corte Costituzionale voglia dichiarare
costituzionalmente illegittimo l'articolo 1, comma 2, ultimo periodo,
della legge regionale siciliana n. 18/2021.
Con l'originale notificato del presente atto si depositano
l'estratto della determinazione del Consiglio dei Ministri del 23
settembre 2021 con l'allegata relazione che ne costituisce parte
integrante.
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